Институт открытой экономики

В море полемики вокруг президентских инициатив по укреплению вертикали власти утонул вопрос об эффективности самой реформы. Чтобы оценить эту эффективность, уместно обратиться к практике корпоративного управления.

Аргументы сторонников радикального изменения системы госуправпения сводятся в конечном счете к тезису об укреплении единства государства. Синдром сплочения ради достижения некоей единой цели, наблюдаемый на российской политической сцене – явление не уникальное и даже неплохо изученное. Если поискать аналогию путинской реформе в корпоративной практике, мы увидим, что сходные задачи решает компания-производитель, когда выбирает систему распространения своего товара. В случае если производитель не обладает достаточной информацией, чтобы оценить работу своего контрагента-распространителя, и существует большая угроза размывания брэнда независимыми продавцами, производитель предпочтет поддерживать отношения в рамках единой системы управления внутри вертикально интегрированной структуры – дилерской или дистрибуторской. Отношений сделки в этих случаях замещаются на отношения управление-подчинение. Проще говоря, если торговаться с контрагентом становится слишком затратно, с ним следует объединиться.

Модель вертикальной интеграции вполне подходит для описания изменений, происходящих в российской политической системе. Не секрет, что российские регионы конкурируют не между собой (как компании на свободном рынке), а вдоль властной вертикали – выбивая у центра дополнительные финансовые ресурсы. Президентские инициативы по назначению глав регионов можно рассматривать как попытку замещения системы торгов между губернатором и центром отношением управление-подчинение в рамках вертикально интегрированной структуры ФГУП «Исполнительная власть». Очевидно, торговаться с губернаторами в рамках существующей выборной схемы стало слишком затратно. Вот лишь несколько доводов в пользу такого понимания сути происходящего. Во-первых, за годы свободного волеизъявления российский губернатор превратился в самостоятельную фигуру, не лишенную амбиций и пользующуюся изрядной поддержкой населения. Согласно опросам ВЦИОМ, 54% россиян считают, что положение дел в их регионе в первую очередь зависит от руководителей областных и местных администраций. В условиях, когда связка народ-губернатор не абстрактна, а вполне осязаема, губернатор в большей степени апеллирует к предпочтениям населения. При этом легитимность регионального лидера становится весомым аргументом в переговорах с центром. Во-вторых, за годы нахождения у власти губернаторы приросли административным ресурсом, что также способствовало укреплению их переговорной позиции. При этом немаловажную роль сыграла политика центра в сфере межбюджетных отношений. Выкачивание финансовых ресурсов из регионов привело к замещению стандартных налоговых схем отношениями, основанными на неформальных связях между региональными властями и представителями крупного и среднего бизнеса. При сложившихся правилах игры – преференции в обмен на политическую поддержку – губернатору не составляет труда настроить должным образом политические ориентиры бизнеса. В-третьих, в условиях постоянной угрозы терроризма и непрекращающейся чеченской войны заметно возросла роль национального фактора. Последние выступления лидеров Татарии и Башкирии против предоставления президенту РФ права роспуска региональных парламентов – наглядное тому свидетельство.

Следствием перечисленных факторов стало то, что, с точки зрения центра, издержки смены регионального лидера в рамках выборной схемы (включая риски негативных социальных и политических последствий) заметно возросли. В результате стали возможны ситуации, когда губернаторы открыто вступали в конфронтацию с главой государства, как, например, в вопросе о монетизации льгот. За годы свободного волеизъявления «продавливание» решений стало обходиться центру дороже. Получается, что российский президент действует в духе рыночной фирмы, снижающей трансакционные издержки за счет создания вертикально интегрированной структуры.

Между тем успех интеграционных процессов даже на экономическом рынке – скорее исключение, чем правило. По данным многочисленных исследований, доля неудачных сделок слияния и поглощения в масштабах мировой экономики достигает 60%. Часто причиной неудач является тот факт, что, подчинив себе контрагента, компания-производитель вовсе не обязательно получает возможность лучше его контролировать. В некоторых случаях издержки координации и контроля могут оказаться даже выше, чем издержки контрактных отношений. В нашем случае можно сказать, что назначаемость губернаторов заставит их еще более выпукло демонстрировать свою лояльность Кремлю (что они и сейчас делают), но далеко не все они станут действительно проводить нужную Кремлю политику.

Кроме того, между президентом и компанией имеется существенная разница. В отличие от фирмы президент, действующий на политическом рынке, не является независимым агентом. При развитой системе демократии ему приходится учитывать не только собственные издержки, но и совокупные общественные потери, возникающие вследствие интеграции. И решения, оптимальные для президента и народа, могут не совпадать. Именно так происходит в данном случае: с точки зрения населения, переход к системе назначения губернаторов может быть связан с дополнительными издержками. В частности, можно ожидать переориентации наиболее лояльных центру губернаторов с решения конкретных экономических проблем населения на выполнение политических установок центра. Наконец, есть и риск монополизации. При переходе к системе назначения губернаторов ФГУП "Исполнительная власть" становится фактическим монополистом на политическом рынке со всеми вытекающими последствиями, основным из которых является возможность злоупотребления монопольной властью – продажи своих услуг по завышенной цене. То есть, скажем, за усиление безопасности (возможно, даже не реальное, а мнимое) гражданам придется заплатить не только налогами, но и ограничением собственных свобод – передвижения, собраний, слова и т. д. Впрочем, сравнение процессов вертикальной интеграции на экономическом и политическом рынках, как ни странно, дает повод для оптимизма. Ведь, по данным рыночных исследований, подавляющее большинство сделок слияния и поглощения заканчивается отказом от использования единой структуры и возвращением сторон к автономному сосуществованию.